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朱锡庆

 
 
 

日志

 
 

窗口不经济——有场景的知识之十六  

2002-10-05 07:39:01|  分类: 有场景的知识 |  标签: |举报 |字号 订阅

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通常情况下,一级政府的各个职能部门像天女散花般分散在城市的各个角落,而不是集中在一幢大楼里。这个现象很有意思,个中原因却未曾有人深究。也许不可能有那么大一幢楼,能装得下如此之多的部门和官吏。那么,在一个大的区域里建一片楼群不就可以装下了吗?也就是说,把一级政府的各个职能部门集中到某个空间并非是做不到的难事。一级政府的职能部门散布于大街小巷当然有其原因,只是不知道是什么原因。不过,这种分散至少带来一个问题,比如审批办证一类的事,要盖上百个章,申办人从一个部门到另一个部门不停地奔波,跑下来的距离,夸张点说,几乎等于绕地球一圈。

8月18日,新华网的记者邱璇写了一篇报道: 从今年1月4日起,南宁市政府让下属35个职能部门在一个大厅里各设一个办事窗口,为审批办证的申办人提供所谓的“一条龙服务”。办事窗口不是南宁的特例,就像几乎每个城市都有“中山路”那样普遍。按理说,这是一件得民心的事。相比原来奔走于分散在大街小巷的各个职能部门,现在穿梭于设在一个大厅内的各个窗口,审批办证的申办人大幅度地减少了奔走的距离,节省了时间、精力以及交通费;进一步而言,申办人奔走距离的减少意味着交通流的减少,从而可以减少交通堵塞,节约了其他人的交通时间。诸如此类,还可以演绎下去。办事窗口产生的“理论上”的效率增量,甚至让好事之徒生造了一个词:“窗口经济”。

然而,从邱璇的报道中,我们却了解到这样的事实:申办人投诉说,现在去办事窗口审批办证,反而比原来更耗时费力。本文对应地生造一词:“窗口不经济”。勤于探究各类事理的《经济学消息报》把邱璇的报道传给了我,要我分析一下其中的蹊跷。自然,我本人也对此类“怪事”怀有极大的兴趣,于是决意弄出个所以然来。

如果办事窗口同散布于大街小巷的各个政府职能部门的审批办证效力可互为替代品,即申办人去办事窗口审批办证,和去职能部门能达到相同的效果,那么,申办人在办事窗口办证,就可以节约大量的时间和资源,办事窗口也就相应带来了效率增量。所谓“窗口经济”实际上暗含这一假定:办事窗口和职能部门审批办证的功能无差异。如果办事窗口在审批办证方面不具备实际功能,仅仅只是一种摆设,那么对申办人而言,去办事窗口就纯粹是一种增加的浪费。饶有意味的是,办事窗口作为一种摆设还不是最糟糕的事情:申办人尝试几次后,知道那是无用的摆设,再也无人问津,增加的浪费也就免除了。最糟糕的是,把原来由一个职能部门操作的审批程序肢解,把整个程序的某些环节(或审批事项)转移到办事窗口,另一些环节则留在职能部门。也就是说,办事窗口和职能部门在审批办证方面不是替代关系,而是互补关系,申办人不仅要穿梭于大厅里的各个办事窗口,还得继续奔走于设在大街小巷的各个衙门。相比原来的情况,现在申办人在办事窗口所消耗的时间和资源就成为新增的,而且是摆脱不了的成本。这就是本文标题所指称的“窗口不经济”。

那么,实际上办事窗口同其对应的职能部门在审批办证方面是替代关系还是互补关系呢?回答是:名义上的替代品与事实上的互补物。据邱璇的报道,南宁市的办事窗口实行所谓“授权审批制”。按市政府的文件规定,职能部门应以书面形式授权给办事窗口的值守人员。依授权的程度,分为两种情况:第一,对某些审批项目,职能部门应充分授权给办事窗口,所有审批事项由值守人员在办事窗口审批了结;第二,对另一些审批项目,职能部门部分授权给办事窗口,获得授权的事项由那里的值守人员审批,未获授权的事项由值守人员通过电子审批系统报送到单位负责人那里,由负责人在网上远程审批。

按照此种规定,办事窗口俨然是其对应的职能部门审批办证的替代物。不过,官僚体系存在一个大问题:决策权的集中与知识的分散造成结构性冲突,即决策权和知识不匹配。有独占信息的下层官吏在执行过程中可以找出很多无从分辨的“理由”,把一项决议变得面目全非,就像某些浅薄而自负的编辑常按照自已的好恶篡改作者的来稿。

从邱璇的报道我们了解到如下事实:按市政府文件规定应充分授权的审批项目,职能部门却授一部分留一部分。倘若上头追究起来,搪塞的理由有很多,“有的说,时机未成熟;有的说,这个审批事项的工作人员还需要培训。可是时间又过了半年,也未见培训出人员来。”(引自邱璇的报道)按市政府文件规定,实行部分授权的审批项目以及办事窗口值守人员未获授权的审批事项应由职能部门负责人在网上远程审批了结。但是职能部门却不联网,理由是“没有经费”。因此,整个审批程序——不论是充分授权的审批项目还是部分授权的审批项目——被肢解成两部分:一些审批事项转移到办事窗口,另一些还在职能部门。市政府文件所定义的办事窗口在实施过程中被悄然篡改,恰巧畸变为职能部门的互补物。对应地,申办人为了审批一个项目,“不得不分两部分办理,一部分在大厅,一部分只好又回到办证单位,在办事窗口及其原单位之间来回折腾。我们觉得这样比以前麻烦多了。”(引自邱璇的报道)把办事窗口变成职能部门的互补物是一种老谋深算。只要审批办证一类的事情有利可图,就构成一种激励,使职能部门不让它衍生的办事窗口反过来成为自己的替代品。

如果说农村分地(土地使用权)到人是改革的第一道程序,那么国有企业改制就是第二道程序。“放权让利”标志着第二道程序的启动。现在各地正在悄然进行的“买断”,即以企业国有净资产赎买职工终身雇佣合约(赎买以后的净资产余额变现退出),则表明第二道程序已进入尾声。在微观主体发生了深刻改变之后,政府的问题因失去遮蔽,暴露得比以往任何时候都要充分,这就是公共产品的劣质和高价。公共产品的劣质集中反映在经济秩序上,守夜人不尽职守使制度约束松驰,各种失范行为的成本因此大幅度下降,从而刺激失范行为的泛滥。兹举一例:车辆乱停,按违章处罚条例,应罚款200元,并处吊扣驾驶证12个月以下(至少一个月)。以我了解的某个城市的出租车司机为例,违章一次的成本至少为3200元(其中罚200元,按吊扣驾照一个月算,一个月损失收入3000元)。然而,真实的违章成本要低得多。按照我的调查,经由掮客在处罚中心“私了”的价格为500元,在违章现场“私了”的价格为100元。也就是说,只要支付了这个价格,就可免吊扣驾驶证。正是某些人监守自盗,使违章行为的成本大幅度下降,才造成违章行为随处可见。然而问题的性质却被莫名其妙地篡改了,制度乱象被说成是所谓的市民素质问题。

公共产品的价格事实上包括三部分,除税之外,还有名目繁杂的收费,以及为了尽早通过繁琐的各类审批手续,用钱换时间所支付的没有名目的费用。后两部分费用不仅使公共产品变得昂贵,而且还形成价格刚性(越来越高)。如果说守夜人不尽职守事实上反向激励失范行为,那么公共产品的昂贵则严重侵蚀了企业的竞争力(要知道这些费用最终要被摊入企业的产品成本),在一些地方甚至使多类经济活动绝迹。

不过,同时也可以发现这种局面正在发生微妙的变化。纳税人用脚投票(经济活动的转移),导致了地方政府之间公共产品的竞争性供给。诸如办事窗口这类事物的出现,正反映了地方政府在竞争压力下为改善公共产品的供给所作的努力。问题是,如果不对政府本身进行深刻的改造(即政府本身的现代转型),就会出现下列令人啼笑皆非的现象:它所采取的针对某类弊端的措施不但不能克服这类弊端,反而复制和放大了这类弊端。比如针对职能部门审批办证存在的弊端而采取的措施(办事窗口),反而使问题变得更加严重,申办人感觉“比以前麻烦多了”。因此,我的一个推断是,改革的第三道程序就要启动,或事实上已经启动。

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